Czy garaże i komórki lokatorskie są objęte bonifikatą od przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności?
Journal Title: Doradztwo Podatkowe - Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych - Year 2019, Vol 3, Issue 271
Abstract
Przepisy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wywołują wiele kontrowersji. Jednym z poważniejszych problemów interpretacyjnych jest ustalenie zakresu przedmiotowego bonifikaty od jednorazowego uiszczenia opłaty przekształceniowej. Od tego, czy grunt leży na działce Skarbu Państwa, czy też na działce jednostki samorządu terytorialnego, czy stosujemy wąską czy szeroką definicję przedmiotu przekształcenia, określoną w art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów1, oraz czy stosujemy interpretację podmiotową czy przedmiotową w zakresie art. 9 określającego prawo do bonifikaty, zależy, czy grunt jest objęty bonifikatą obligatoryjnie, fakultatywnie, czy w ogóle nie jest objęty bonifikatą.<br/><br/>Na gruncie stosowania ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. narosło wiele problemów interpretacyjnych. Jedną z kluczowych kwestii okazała się interpretacja zakresu udzielania bonifikaty w przypadku uiszczenia jednokrotnej opłaty za przekształcenie gruntu. Kontrowersje doprowadziły do uchwalenia ustawy z dnia 13 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów2. Część problemów interpretacyjnych jednak pozostała, a nawet pojawiły się nowe. Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. miała na celu zlikwidowanie instytucji użytkowania wieczystego na gruntach niewykorzystywanych na potrzeby komercyjne. W przeciwieństwie do wcześniejszych prób przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nie uzależnia przekształcenia od wniosku, ale czyni to automatycznie, z mocy prawa. Przez kolejne 20 lat każdoczesny właściciel przekształconego gruntu jest jednak zobowiązany do uiszczania opłaty przekształceniowej, której wysokość co do zasady odpowiada wysokości dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste. Można też skorzystać z bonifikaty i jednorazowo uiścić o wiele mniejszą opłatę. W przypadku gruntów Skarbu Państwa bonifikata ta wynosi 60%, jeżeli odpowiedni wniosek uprawniony złoży w pierwszym roku po przekształceniu, a następnie każdego roku bonifikata ta jest o 10% niższa. W przypadku gruntów należących do jednostek samorządu terytorialnego wysokość bonifikaty jest natomiast ustalana na mocy uchwały odpowiedniego organu stanowiącego. W praktyce dużym problemem interpretacyjnym okazał się zakres gruntów objętych bonifikatą, a nawet samym przekształceniem. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe (a więc objęte przekształceniem) należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Już przy analizie tego przepisu pojawia się zasadnicza wątpliwość. Czy przekształceniem objęty jest grunt pod wymienionym w pkt 3 obiektem (np. garażem), o ile posadowiony on jest na innej nieruchomości aniżeli budynek rodzinny? Najczęstsza interpretacja, przyjęta przez wiele samorządów, zakłada, że takie obiekty nie są objęte przekształceniem. Skoro bowiem są one wymienione w pkt 3 po wyrazie „wraz”, to mogą być objęte przekształceniem tylko w przypadku, kiedy stanowią jedną nieruchomość z budynkami wymienionymi w pkt 1 i 2. Zgodnie z tą interpretacją objęcie przekształceniem obiektów wymienionych w pkt 3, które stanowią odrębną nieruchomość, byłoby wyjściem poza regulację ustawy. Wydaje się jednak, że prawidłowa jest inna interpretacja. Należy zwrócić uwagę na redakcję przepisu – obiekty wymienione w pkt 3 muszą umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Ustawodawca nie zaznaczył, że odnosi się to do budynków wymienionych wcześniej w przepisie, co mógł uczynić przez dodanie wyrazów „wymienionych wyżej” lub „tych”. Skoro taki zapis nie znalazł się w ustawie, oznacza to, że obiekty te muszą umożliwiać racjonalne korzystanie z dowolnych budynków mieszkalnych, niekoniecznie posadowionych na tej samej nieruchomości; mogą umożliwiać korzystanie również z mieszkań, które nigdy nie były posadowione na gruncie należącym do Skarbu Państwa albo gminy. Skoro celem ustawodawcy było objęcie przekształceniem także obiektów leżących na innym gruncie niż budynek wymieniony w pkt 1 i 2, powstaje pytanie, jak rozumieć początek pkt 3, zgodnie z którym grunt musi być zabudowany wyłącznie budynkami wymienionymi w pkt 1 i 2 wraz z innymi obiektami. Wydaje się, że taki zapis nie wyklucza objęcia bonifikatą tych obiektów, które stanowią odrębną nieruchomość, o ile służą do prawidłowego wykorzystania obiektów stricte mieszkaniowych. Przepis bowiem odnosi się do posadowienia na jednym gruncie, a nie jednej nieruchomości. Sformułowanie takie zatem należy rozumieć, że przekształceniem objęte są obiekty wymienione w pkt 1 i 2 oraz obiekty służące do prawidłowego wykorzystania na cele mieszkaniowe zarówno stanowiące z nimi jedną nieruchomość, jak i niestanowiące z nimi jednej nieruchomości. Wykładnia literalno-celowościowa pozwala więc na objęcie przekształceniem wszystkich obiektów wymienionych w pkt 3 pod warunkiem przeznaczenia na cele mieszkaniowe. Nie zmienia to jednak faktu, że dotąd większość interpretacji opiera się na interpretacji ściśle literalnej, niekorzystnej dla dotychczasowych użytkowników wieczystych. Z tego powodu należy de lege ferenda zgłosić wniosek o uściślenie tego zapisu przez ustawodawcę. Objęcie nieruchomości przekształceniem jest warunkiem objęcia bonifikatą, ale nie jedynym. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. bonifikata jest udzielana na wniosek osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym. Ten przepis również wywołał wiele kontrowersji. Zgodnie z interpretacją części samorządów brzmienie przepisu należy traktować przedmiotowo jako wskazujące przedmiot bonifikaty, czyli lokal mieszkalny lub budynek mieszkalny. Według tego poglądu ustawodawca zakreślił w tym miejscu wyczerpujący katalog przedmiotu bonifikaty, a jego rozszerzenie na obiekty wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 stanowiłoby wyjście poza zakres ustawy i stanowiło możliwą podstawę do wszczęcia postępowania dotyczącego naruszenia dyscypliny finansowej. Całkowicie inaczej kwestię tę interpretowało Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, które przygotowało omawianą ustawę. Według tego resortu przepis ten należy traktować jako wyznaczający zakres jedynie podmiotowy, tj. wskazujący podmiot, który może się ubiegać o przekształcenie, a nie przedmiot tej bonifikaty (zob. załącznik do artykułu). Za takim rozumieniem tego uregulowania przemawia również wyliczenie spółdzielni mieszkaniowej jako trzeciego podmiotu mogącego się ubiegać o bonifikatę, co jest wskazaniem stricte podmiotowym. W tym kontekście trudno bronić interpretacji niektórych samorządów o przedmiotowym charakterze omawianego przepisu, gdyż znaczyłoby to, że ma on charakter przedmiotowo-podmiotowy, wskazujący w pewnych sytuacjach tylko podmiot mogący się ubiegać o przekształcenie (spółdzielnie mieszkaniowe) oraz podmiot wraz z ograniczeniem przedmiotowym co do zakresu bonifikaty (właściciel mieszkania lub budynku). Z powodu zaistniałych kontrowersji ustawodawca znowelizował ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. W art. 9 dodano: 1) ust. 3b: „W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i ust. 3, bonifikaty obejmują również opłaty i opłaty jednorazowe wnoszone za stanowiska postojowe i garaże, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3”; 2) ust. 4a: „W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 4, bonifikaty mogą obejmować również opłaty i opłaty jednorazowe wnoszone za stanowiska postojowe i garaże, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3”. Takie zmiany legislacyjne wyjaśniły wprawdzie część wątpliwości, lecz jednocześnie pojawiły się nowe. W obowiązującym stanie prawnym, aby stwierdzić, czy grunt pod danym obiektem jest objęty bonifikatą, musimy rozważyć cztery różne przypadki: 1) garaże i miejsca postojowe stanowią jedną nieruchomość z budynkiem mieszkalnym; 2) obiekty wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3, inne niż garaże i miejsca postojowe, stanowią jedną nieruchomość z budynkiem mieszkalnym; 3) garaże i miejsca postojowe stanowią odrębną nieruchomość; 4) obiekty wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3, inne niż garaże i miejsca postojowe, stanowią odrębną nieruchomość. Każdy z tych przypadków należy rozważyć w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa oraz do gruntów samorządu. Ad 1) W przypadku garaży i miejsc postojowych stanowiących jedną nieruchomość z budynkiem mieszkalnym, a posadowionych na gruntach Skarbu Państwa, nie ma wątpliwości, że na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 9 ust. 1 i 3b grunty te są objęte bonifikatą. Problem natomiast pojawia się w odniesieniu do gruntów samorządu. Wprawdzie niesporne jest to, że samorząd może udzielić bonifikaty na takie grunty, lecz kontrowersje pojawiają się wtedy, kiedy uchwała rady gminy określa bonifikatę, powołując się jedynie na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Wówczas, jeżeli przyjmiemy interpretację podmiotową art. 9 ust. 1, bonifikata bez wątpliwości będzie przysługiwała, bo powołanie się na ten przepis konsumuje wszystkie obiekty wyliczone w art. 1, należące do wnioskodawcy. Całkowicie inaczej sytuacja się przedstawia, jeżeli przyjmiemy interpretację przedmiotową. Wtedy niewpisanie wprost garaży i miejsc postojowych do uchwały skutkuje nieobjęciem ich bonifikatą. Wprawdzie, jak wskazywałem wcześniej, prawidłowa jest interpretacja podmiotowa, jednakże część samorządów może odmawiać przyznania bonifikaty ze względu na przyjęcie interpretacji przedmiotowej. Ad 2) To, czy obiekty wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3, inne niż garaże i miejsca postojowe, posadowione na gruncie Skarbu Państwa, są objęte obligatoryjną bonifikatą, jest zależne od przyjętej interpretacji art. 9 ust. 1. Ponieważ jednak Ministerstwo Rozwoju i Inwestycji jednoznacznie opowiada się za interpretacją podmiotową, to wszystkie takie obiekty podlegają bonifikacie. Interpretacja tego przepisu jest również kluczowa dla tego rodzaju gruntów znajdujących się na terenie jednostki samorządu terytorialnego. W razie przyjęcia interpretacji podmiotowej obiekty te podlegają bonifikacie określonej w uchwale rady gminy (w przypadku powołania się jedynie na art. 9 ust. 1 – takiej samej jak budynki mieszkalne i mieszkania; jednostka samorządu terytorialnego może też zróżnicować wysokość opłat za budynek i za wymienione obiekty). Jeżeli jednak jednostka samorządu terytorialnego przyjmie interpretację przedmiotową, to takie obiekty nie będą mogły korzystać z bonifikaty w żadnym wypadku. Ad 3) Sprawa jest jeszcze bardziej skomplikowana w przypadku garaży i miejsc postojowych będących odrębną nieruchomością. Podstawą jest interpretacja art. 1 ust. 2 pkt 3. Kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy przepis ten obejmuje takie obiekty. Jeżeli przyjmie się, że tak, to na gruntach Skarbu Państwa z mocy prawa również grunty pod tymi garażami i miejscami postojowymi mogą korzystać z bonifikaty. W przeciwnym razie nie są i nie mogą być objęte bonifikatą. Podobnie będzie w przypadku gruntów jednostek samorządu terytorialnego – samorząd może udzielić bonifikaty, a w razie przyjęcia przeciwnej interpretacji zrobić tego nie może. Dla analizowanego zagadnienia istotny jest cel nowelizacji omawianej ustawy. Z publikowanych interpretacji można wywnioskować, że ustawodawca od początku traktował przepis art. 9 ust. 1 podmiotowo, czyli uważał obiekty wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 za objęte bonifikatą. Jednakże w tym przypadku nowelizacja wydaje się typowym superfluum – skoro ustawodawca i tak mógł objąć te obiekty bonifikatą, to dodatkowy przepis uprawniający do tego był niepotrzebny. Biorąc jednak pod uwagę wątpliwości co do interpretacji art. 1 ust. 2 pkt 3, można założyć, że przepis ten ma dodatkowo zaznaczyć możliwość objęcia bonifikatą garaży, nawet jeżeli stanowią odrębną nieruchomość. Takie założenie wypływałoby z zasady racjonalności prawodawcy. W praktyce jednak kwestia ta z reguły jest rozstrzygana na niekorzyść wnioskodawców i grunty pod tymi obiektami nie są obejmowane bonifikatą. Ad 4) Ostatnim przypadkiem są grunty położone pod innymi niż garaże i miejsca postojowe obiektami wymienionymi w art. 1 ust. 2 pkt 3, stanowiącymi odrębną nieruchomość. Jeżeli przyjmie się wąską interpretację art. 1 ust. 2 pkt 3, wówczas nie są one objęte bonifikatą na gruntach zarówno Skarbu Państwa, jak i samorządu. Z kolei jeśli przyjmie się szeroką interpretację tego przepisu, to będą one z mocy prawa objęte bonifikatą na gruntach Skarbu Państwa, a na gruntach samorządów w zależności od uchwały podjętej przez dany samorząd. Osobno należy rozważyć możliwość objęcia gruntów samorządów bonifikatą nawet bez podstawy ustawowej. Abstrahując od kwestii dopuszczalności prawnej takiego rozwiązania, należy zauważyć, że wąskie rozumienie art. 1 ust. 2 pkt 3 wyłącza grunty będące osobnymi nieruchomościami nie tylko z możliwości objęcia bonifikatą, ale też z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W takim przypadku ewentualne objęcie bonifikatą wymagałoby wcześniejszego uwłaszczenia tej nieruchomości, czemu samorządy są raczej niechętne. Podsumowując, o ile wszystkie grunty położone pod obiektami wymienionymi w art. 1 ust. 2 pkt 3 (łącznie z garażami i miejscami postojowymi) są objęte bonifikatą z mocy prawa, jeżeli są to grunty Skarbu Państwa, i mocą uchwały organu stanowiącego, jeżeli są to grunty jednostki samorządu terytorialnego, o tyle objęcie bonifikatą wymienionych gruntów stanowiących odrębną nieruchomość wywołuje kontrowersje i chociaż wykładnia literalno-celowościowa wskazywałaby na objęcie również tych nieruchomości bonifikatą, to w praktyce z reguły stosowana jest interpretacja odwrotna, uniemożliwiająca przewłaszczenie tych gruntów. Załącznik. Interpretacja Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju3 Co do zasady ustawodawca umożliwił udzielanie bonifikat od opłat przekształceniowych osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych albo spółdzielniom mieszkaniowym. Zatem bonifikaty zostały określone podmiotowo, a nie przedmiotowo. Oznacza to, że jedynym warunkiem nałożonym przez ustawodawcę jest posiadanie przez beneficjenta bonifikaty będącego osobą fizyczną lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Ustawodawca nie wyklucza zatem sytuacji, w której właściwy organ udzieli bonifikaty osobie fizycznej, która jest właścicielem lokalu mieszkalnego, a równocześnie użytkuje związany z lokalem garaż lub miejsce postojowe na własne cele parkowania pojazdu. Dlatego też ustawodawca umożliwił właściwym organom w art. 9 ust. 5 ustawy określanie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych w zarządzeniach (wojewodów) lub uchwałach organów stanowiących samorządów (rad gmin). Obowiązek urządzania miejsc postojowych dla samochodów użytkowników budynków mieszkalnych wynika z obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Posiadanie miejsca do parkowania samochodu jest zatem integralnie związane z mieszkaniem, podobnie jak posiadanie piwnicy lub dostępu do suszarni i innych części wspólnych budynku. W ustawie o własności lokali ustawodawca przesądził, że do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, czyli tzw. pomieszczenia przynależne. Takie rozumienie przynależności do lokali i domów mieszkalnych wpłynęło na zakres przedmiotowy ustawowego przekształcenia określony w art. 1 ust. 2. Przepis wyraźnie stanowi, że przekształcenie obejmuje nie tylko grunt pod budynkiem, ale również grunty pod budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami i urządzeniami umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Mając na względzie obowiązujące przepisy, jak również słuszny interes obywateli i cel ustawowej likwidacji użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe nic nie stoi na przeszkodzie, aby samorządy i organy reprezentujące Skarb Państwa przyznając bonifikaty osobom fizycznym właścicielom lokali mieszkalnych, obejmowały bonifikatą również opłaty wnoszone przez te osoby od miejsc w garażach wielostanowiskowych wyodrębnionych jako lokale niemieszkalne, od których pobierana jest odrębna opłata oparta na wyższej stawce procentowej. Wprawdzie w orzecznictwie sądów ugruntował się pogląd, że garaże wielostanowiskowe prawnie wyodrębniane, jako lokal stanowiący współwłasność właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych są traktowane jako lokale użytkowe, co wyklucza ich traktowanie jako części składowych (przynależności) lokalu mieszkalnego i utrudnia kwalifikowanie tych lokali jako „cel mieszkaniowy”, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Jednak ukształtowana na tle tej wykładni praktyka (np. ustalanie wyższych opłat niż za lokal mieszkalny) jest coraz częściej źródłem kontrowersji i krytyki. W ocenie resortu inwestycji i rozwoju, przepisy ustawy o przekształceniu z 20 lipca 2018 r. nie wykluczają, aby samorządy określając w uchwałach szczegółowe warunki przyzywania bonifikat udzielanych osobom fizycznym będącym właścicielami lokali mieszkalnych przesądzały, że bonifikaty te dotyczą również opłaty przekształceniowej, która dotyczy udziału w wielostanowiskowym garażu usytuowanym w budynku mieszkalnym lub garażu wolnostojącym położonym na nieruchomości podlegającej przekształceniu albo miejsca postojowego przy budynku mieszkalnym, które są wykorzystywane przez mieszkańców budynków w celach związanych z celami mieszkaniowymi (parkowanie pojazdów).<br/><br/>
Authors and Affiliations
Wiktor Klimiuk
Keywords
Related Articles
- EP ID EP599502
- DOI 10.5604/01.3001.0013.2143
- Views 77
- Downloads 0
Subwencje i dotacje jako element podstawy opodatkowania VAT – uwagi na przykładzie tzw. ustawy prądowej
W referacie omówiono problem subsydiów i innego rodzaju dopłat w kontekście podatku od towarów i usług. Przedstawiono regulację prawną w dyrektywie oraz prawie krajowym. Przywołano orzecznictwo dotyczące opodatkowania su...
Dopłata jako forma dokapitalizowania spółki osobowej – aspekty prawno-podatkowe
Funkcjonująca spółka osobowa może wymagać dokapitalizowania. Zasadniczym sposobem dostarczenia kapitału jest wniesienie wkładu pieniężnego bądź niepieniężnego. To rozwiązanie wymaga zmiany umowy spółki i wywołuje takie s...
Odma opłucnowa po wykonaniu tracheostomii – badanie prospektywne
Artykuł niniejszy omawia wybrane problemy w zakresie podatku od towarów i usług pojawiające się w gminach , w przypadku, gdy te wykonują zadania w zakresie zarządzania drogami publicznymi, w tym budowy oraz utrzymania dr...
Zmiana składu wspólników w spółkach osobowych – skutki podatkowe
<i><b>Zakończenie współpracy wspólników w ramach spółki osobowej może mieć różne oblicza. Jedno to rozwiązanie umowy spółki i jej likwidacja, inne to „wyjście” wspólnika ze spółki, która będzie kontynuowana w zmienionym...
Niewesołe 15-lecie wspólnotowej wersji podatku od towarów i usług w Polsce
Relatywnie długi czas obowiązywania w polskim porządku prawnym podatku od towarów i usług w wersji wspólnotowej stanowi naturalny bodziec do przeprowadzenia krytycznej oceny tej instytucji. Niniejszy artykuł poświęcony j...